JOURNAL
À retenir — Le 14 novembre 2025, l'Agence française anticorruption (AFA) a publié le deuxième plan national pluriannuel de lutte contre la corruption, couvrant la période 2025-2029, en application de l'article 1er du décret n° 2017-329 du 14 mars 2017. Structuré autour de 36 mesures, dont 21 concernent l'État et ses administrations, ce plan intervient alors que l'Indice de perception de la corruption 2024 de Transparency International classe la France au 25e rang mondial et que les atteintes à la probité enregistrées par les services de sécurité ont progressé de 8,2 % en un an. Trois mesures seulement, sur les 36, sont explicitement dédiées aux collectivités territoriales, pourtant identifiées comme un périmètre prioritaire par la Cour des comptes et l'Observatoire SMACL.
Publié le 14 novembre 2025 par l'Agence française anticorruption (AFA), le deuxième plan national pluriannuel de lutte contre la corruption couvre la période 2025-2029. Ce document, dont l'élaboration relève de l'AFA en application de l'article 1er du décret n° 2017-329 du 14 mars 2017 relatif à l'Agence française anticorruption, était attendu depuis 2023 et plusieurs fois annoncé comme imminent. Cette temporisation apparaît paradoxale au regard d'une situation de la probité publique qui, dans le même temps, se dégradait.
La publication du plan intervient en effet alors que les indicateurs internationaux se sont fortement détériorés. L'Indice de perception de la corruption 2024 publié par Transparency International fait état d'un recul inédit de la France depuis la création de l'indice en 1995 : avec un score de 67 sur 100, la France a perdu cinq places et se classe désormais au 25e rang mondial, nettement en deçà de la moyenne des États qualifiés de pleinement démocratiques. Transparency International évoque un risque de perte de contrôle de la corruption, qu'elle rattache à la multiplication des scandales politico-financiers, à l'instabilité institutionnelle et à une perte de confiance dans les mécanismes démocratiques.
Ces constats internationaux trouvent un écho direct dans les données nationales. La note conjointe de l'AFA et du Service statistique ministériel de la sécurité intérieure (Interstats, Info rapide n° 51, avril 2025) fait état de 934 infractions d'atteinte à la probité enregistrées par la police et la gendarmerie en 2024, contre 863 en 2023, soit une hausse de 8,2 % en un an. Cette dynamique ne peut être réduite à un effet d'amélioration du signalement : elle révèle des vulnérabilités persistantes dans la prévention et la détection des atteintes à la probité au sein de la sphère publique.
La Cour des comptes dresse un constat convergent. Dans son rapport public thématique publié en décembre 2025, elle relève une politique de lutte contre la corruption caractérisée par une gouvernance fragmentée, une articulation insuffisante entre acteurs et une mise en œuvre encore inégale des instruments de prévention, en particulier dans le secteur public local. Les travaux de l'Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale convergent également : les manquements au devoir de probité y constituent le premier motif de poursuites pénales visant les élus locaux et les fonctionnaires territoriaux, loin devant les infractions non intentionnelles.
C'est dans ce contexte, marqué par une dégradation inédite des indicateurs internationaux, une hausse documentée des atteintes à la probité et une exposition particulière des collectivités territoriales, que doit être analysé le plan national anticorruption 2025-2029. S'il constitue un signal politique attendu, il appelle surtout une lecture attentive de sa portée réelle pour les acteurs territoriaux, dont les attentes portent moins sur l'affirmation de principes que sur la capacité du dispositif à se traduire en outils opérationnels, adaptés à leurs contraintes et juridiquement sécurisés.
Le plan national pluriannuel de lutte contre la corruption 2025-2029 s'inscrit dans le cadre fixé par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II », qui a confié à l'État la responsabilité d'élaborer et de piloter une stratégie nationale de prévention et de détection des atteintes à la probité. En application de l'article 1er du décret n° 2017-329 du 14 mars 2017 précité, il appartient à l'AFA de préparer ce plan, lequel couvre l'ensemble des atteintes à la probité : corruption, trafic d'influence, concussion, prise illégale d'intérêts, détournement de fonds publics et favoritisme. Le premier plan national pluriannuel portait sur la période 2020-2022. À l'approche du dixième anniversaire de la loi Sapin II, ce deuxième plan revêt donc une portée particulière : il intervient à un moment où un premier bilan peut être dressé, tant sur l'appropriation des dispositifs anticorruption que sur leurs limites, notamment dans le secteur public.
Dans ce cadre, l'AFA occupe une place centrale. Créée par la loi Sapin II, elle est chargée de missions de conseil, de prévention, de contrôle et d'animation de la politique anticorruption, et le plan 2025-2029 confirme ce rôle pivot en lui confiant la coordination du pilotage interministériel. Cette centralité institutionnelle s'inscrit néanmoins dans un environnement qui continue de susciter des interrogations, notamment quant à l'indépendance de ce service à compétence nationale — qui n'est pas une autorité administrative indépendante — et sur l'articulation de ses missions avec celles de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Après huit années d'existence, l'AFA a par ailleurs fait évoluer son organisation : l'arrêté du 20 novembre 2024 relatif à son organisation a créé deux sous-directions distinctes, l'une dédiée aux acteurs publics, l'autre aux acteurs économiques, chacune désormais compétente à la fois pour le conseil et le contrôle. Dans le même temps, la dimension répressive de l'action de l'Agence apparaît en retrait : sa commission des sanctions ne s'est plus réunie depuis juillet 2021, ce qui éloigne dans les faits la perspective d'une sanction administrative, au profit d'un repositionnement de l'AFA vers le conseil, l'accompagnement et le partenariat avec l'autorité judiciaire, notamment dans le cadre des conventions judiciaires d'intérêt public.
Ce repositionnement éclaire l'architecture du plan 2025-2029, structuré autour de 36 mesures dont une part très majoritaire — 21 — concerne l'État et ses administrations : renforcement des dispositifs internes de prévention, formation des cadres dirigeants, sécurisation des fonctions exposées, coopération entre administrations régaliennes. Il s'agit de corriger une asymétrie durable : là où les grandes entreprises ont été soumises, dès 2016, à des obligations directes, contrôlées et sanctionnées, l'État s'est longtemps situé dans une posture d'impulsion plus que d'exemplarité.
Si le plan accorde une place prépondérante à l'État, il identifie également les collectivités territoriales comme un périmètre prioritaire. Cette qualification repose sur des données convergentes. La note conjointe AFA/SSMSI précitée fait état de 934 infractions d'atteinte à la probité enregistrées en 2024, contre 863 en 2023 (+ 8,2 %), et souligne que 57 % des infractions de prise illégale d'intérêts enregistrées impliquent des élus — une proportion sans équivalent dans les autres catégories d'auteurs publics, qui s'explique par la proximité de la décision locale et la densité des relations entre collectivités et opérateurs économiques, notamment en matière d'urbanisme et de commande publique.
La Cour des comptes confirme cette lecture et en souligne les implications structurelles : dans son rapport de décembre 2025 précité, elle relève que le secteur public local concentre une part significative des situations à risque, tout en constatant que peu de collectivités ont procédé à une analyse formalisée de leurs risques de corruption. L'Observatoire SMACL renforce ce diagnostic en rappelant que les manquements au devoir de probité demeurent le premier motif de poursuites pénales visant les élus et agents territoriaux.
C'est dans ce contexte que le plan consacre un axe spécifique aux collectivités territoriales — l'axe 2. Toutefois, sur les 36 mesures qu'il comporte, seules trois leur sont explicitement dédiées : la mesure 24 vise à clarifier le cadre juridique applicable aux atteintes à la probité dans les collectivités ; la mesure 25 prévoit d'accompagner élus et agents territoriaux dans la maîtrise des risques, avec une attention portée aux outre-mer ; la mesure 26 entend renforcer le suivi et le contrôle de l'application, par les collectivités, des dispositifs de prévention et de transparence. Ces trois mesures privilégient l'accompagnement, la clarification et le suivi, sans instaurer d'obligations nouvelles comparables à celles imposées à l'État dans le même plan. Ce choix peut se justifier par la diversité des situations locales et par le respect du principe de libre administration ; il n'en soulève pas moins des interrogations au regard de l'exposition particulière du secteur public local, en l'absence de cadre méthodologique national structurant ou d'objectifs opérationnels clairement définis.
Les trois mesures de l'axe 2 forment un ensemble succinct mais cohérent, structuré autour de trois leviers : la clarification du cadre juridique, l'accompagnement des acteurs locaux et le renforcement du suivi des dispositifs de prévention. La mesure 24 répond à une insécurité juridique ancienne et largement documentée. Dès 2011, la commission présidée par Jean-Marc Sauvé relevait déjà les effets délétères de l'empilement des normes pénales, déontologiques et administratives applicables aux responsables publics, ainsi que les risques d'auto-censure de l'action publique qui en résultent (Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, janvier 2011). Ces constats ont été récemment réaffirmés par le rapport Vigouroux, Sécuriser l'action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit, remis au Gouvernement le 13 mars 2025, qui met en évidence une insécurité juridique persistante pesant sur les élus locaux, résultant de la complexité croissante des normes applicables et de l'incertitude entourant leur interprétation par le juge pénal. Ainsi, la mesure 24 ne procède pas d'un diagnostic nouveau, mais d'une tentative de traduction opérationnelle de recommandations anciennes et renouvelées. La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local peut, à cet égard, déjà être regardée comme une première réponse normative, sans pour autant épuiser les difficultés d'interprétation relevées par la doctrine et les rapports précités.
La mesure 25 vise à accompagner élus et agents territoriaux dans la maîtrise des risques d'atteinte à la probité. Elle repose sur un constat d'ampleur : le secteur public local regroupe plus de 45 000 entités et représente près de 230 milliards d'euros de dépense publique. Dans cette perspective, l'AFA a développé une palette d'outils orientés vers la prévention et la pédagogie : guides pratiques élaborés en concertation avec les associations d'élus, outil d'autooévaluation en ligne Probi-cités destiné aux maires, formations en ligne (MOOC et SPOC) déployées avec le CNFPT. La mesure 25 vise ainsi moins à créer de nouveaux dispositifs qu'à structurer et diffuser des outils existants — des outils gratuits qui ne sauraient permettre, à eux seuls, de réduire significativement les risques d'atteinte à la probité, faute pour les collectivités de consacrer des moyens humains et financiers supplémentaires à des dispositifs réellement effectifs.
La mesure 26, quant à elle, entend renforcer le suivi et le contrôle de l'application, par les collectivités, des dispositifs de prévention et de détection, avec un accent particulier sur les règles de transparence. Sa formulation demeure volontairement large et ne s'accompagne d'aucune annonce normative précise, si ce n'est que l'AFA n'envisage pas de réduire son plan de contrôle. Il convient d'ailleurs de souligner que l'Agence n'est désormais plus le seul acteur du contrôle : les chambres régionales des comptes et les inspections générales nationales intègrent, de manière de plus en plus systématique, la vérification de l'existence d'une cartographie des risques et du respect des obligations de transparence, notamment en matière de commande publique. En l'absence de tels dispositifs, les magistrats financiers n'hésitent plus à formuler des observations, voire des recommandations structurantes. Dès lors, la mesure 26 doit être lue comme l'affirmation d'une exigence de continuité plutôt que comme l'annonce d'un nouveau standard : pour les collectivités territoriales, l'enjeu n'est plus seulement de se conformer aux attentes de l'AFA, mais de répondre à un standard de gestion publique qui tend à s'imposer durablement, porté par un écosystème de contrôle élargi.
Au-delà des mesures spécifiquement dédiées aux collectivités, le plan accorde une place significative à la lutte contre la corruption en lien avec la criminalité organisée. Les travaux préparatoires à la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic ont mis en lumière les interactions croissantes entre réseaux criminels organisés et sphère publique, et le plan s'inscrit dans ce constat en renforçant la coordination entre administrations régaliennes et la vigilance dans certains secteurs identifiés comme exposés — infrastructures portuaires et aéroportuaires notamment.
Les collectivités territoriales occupent, dans ce cadre, une position singulière. Sans être des acteurs de la répression, elles interviennent à des points névralgiques des chaînes de risques identifiées par le plan : les compétences exercées en matière d'urbanisme, d'autorisations individuelles, de gestion du domaine public, de délégations de service public ou d'opérations d'aménagement constituent autant de leviers susceptibles d'être sollicités, voire instrumentalisés, par des intérêts économiques liés à des réseaux criminels. Or le plan souligne ces réalités sans en tirer de déclinaison territoriale explicite : les mesures relatives à la coordination administrative, à la vigilance sectorielle ou à la protection des lanceurs d'alerte ne ciblent pas spécifiquement les collectivités, alors même que celles-ci constituent souvent le premier niveau de contact avec les situations à risque.
Cette approche indirecte peut se justifier par la volonté de ne pas alourdir les contraintes pesant sur les acteurs locaux. Elle n'en illustre pas moins, de manière révélatrice, les limites d'ensemble du plan national anticorruption 2025-2029 : un degré élevé de généralité, l'absence d'objectifs opérationnels clairement identifiés et un déficit d'indicateurs permettant d'en apprécier l'effectivité. La réussite de cette politique publique dépendra donc moins du plan lui-même que de sa capacité à être précisé, outillé et décliné de manière opérationnelle, en particulier au bénéfice des collectivités territoriales les plus exposées — à défaut de quoi l'ambition affichée restera largement incantatoire.
La publication du plan national anticorruption 2025-2029 invite les collectivités territoriales à ne pas attendre une contrainte normative supplémentaire pour renforcer leurs dispositifs de prévention. Cartographie des risques, formation des élus et des agents exposés, sécurisation des procédures de commande publique et d'urbanisme : ces chantiers gagnent à être engagés en amont d'un contrôle, qu'il émane de l'AFA, d'une chambre régionale des comptes ou d'une inspection générale. Le cabinet Fleurus Avocats accompagne les collectivités territoriales et leurs élus dans la structuration de ces dispositifs de conformité, comme il l'a déjà fait sur les questions posées par les premières sanctions prononcées par l'AFA (voir « Loi Sapin II : l'AFA prononce sa première sanction pécuniaire, quelles leçons en tirer ? »).
