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Le pantouflage — la reconversion d'un agent public dans le secteur privé — souleve des risques déontologiques croissants. Encadré par l'article 432-13 du Code pénal, il fait l'objet d'un contrôle renforcé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), notamment dans la fonction publique d'État. Les collectivités territoriales, moins outillées, restent quant à elles exposées : absence de cartographie des fonctions sensibles, rôle marginal du référent déontologue, procédures lacunaires. Des leviers existent pourtant pour prévenir les conflits d'intérêts sans freiner les parcours professionnels.
Le terme « pantouflage », dont l'origine remonte au XIXe siècle, évoquait d'abord avec une certaine ironie la transition douce d'un haut fonctionnaire vers les conforts du secteur privé. Cette expression familière a pris un tournant plus critique, incarnant désormais un risque juridique et éthique réel : celui d'un conflit d'intérêts ex-post, souvent latent, parfois manifeste. Le pantouflage est aujourd'hui un délit pénal, visé à l'article 432-13 du Code pénal.
Longtemps considéré comme un angle mort de l'éthique publique, le phénomène fait désormais l'objet d'un suivi institutionnel et médiatique croissant. Le rapport thématique publié par la Cour des comptes en mai 2025, intitulé « Les mobilités entre les secteurs public et privé : un encadrement très inégal selon les fonctions publiques, des ajustements nécessaires », confirme la montée en vigilance des pouvoirs publics. Chaque année, près de 500 000 personnes quittent la fonction publique, mais les mobilités vers le privé — notamment pour les postes les plus sensibles — restent mal documentées et faiblement encadrées en dehors de la fonction publique d'État.
En 2024, le nombre de saisines de la HATVP sur des projets de mobilité vers le secteur privé a presque doublé. 76,5 % des avis rendus étaient assortis de réserves, 15 % seulement étaient purement favorables, et 8,5 % concluaient à une incompatibilité. Le rapport souligne également l'absence de contrôle effectif dans la très grande majorité des établissements hospitaliers, et des lacunes persistantes au sein des collectivités territoriales.
Dans ce contexte, l'actualité jurisprudentielle confirme le poids croissant de la norme et la sensibilité accrue des juges aux enjeux déontologiques. Mais si la vigilance s'accroît, elle suscite en retour une inquiétude sur l'attractivité des fonctions publiques, en particulier dans les fonctions techniques, numériques ou d'ingénierie, où les passerelles avec le privé sont structurelles. Le contrôle déontologique ne saurait devenir un frein absolu à la respiration des carrières, au risque de tarir les viviers de talents.
Les collectivités territoriales sont doublement concernées : elles peuvent être à l'origine de départs vers le privé dans des conditions juridiquement sensibles, et elles recrutent elles-mêmes des agents issus du secteur privé sans toujours mobiliser les outils de prévention. Le non-respect des procédures déontologiques peut entraîner la nullité des contrats, voire des poursuites pénales, comme en témoignent les signalements opérés par plusieurs chambres régionales des comptes ces derniers mois.
Le pantouflage, entendu comme la reconversion professionnelle d'un agent public dans une entreprise privée avec laquelle il a été en relation au titre de ses fonctions, est juridiquement encadré par l'article 432-13 du Code pénal. Ce texte interdit à toute personne ayant exercé une fonction publique, pendant un délai de trois ans suivant la cessation de ses fonctions, de prendre ou de recevoir une participation — par travail, conseil ou capitaux — dans une entreprise qu'elle a contrôlée, surveillée ou avec laquelle elle a conclu un contrat.
L'infraction, d'essence préventive, vise à éviter la monétisation ou le détournement d'un capital relationnel ou informationnel acquis dans l'exercice de fonctions publiques, au profit d'intérêts privés. Elle se distingue du délit de prise illégale d'intérêts pendant l'exercice des fonctions (C. pén., art. 432-12) en ce qu'elle repose sur une temporalité différée et un périmètre de risques plus large.
Le champ des personnes concernées ne se limite pas aux fonctionnaires titulaires : il s'étend à l'ensemble des agents publics, y compris les contractuels. Ce point a été confirmé par une décision du tribunal correctionnel de Paris du 4 septembre 2024, qui a jugé que les collaborateurs de cabinet ministériel sous contrat de droit public entraient bien dans le champ d'application de l'article 432-13, en retenant leur implication opérationnelle directe dans les processus décisionnels et leur accès à des informations stratégiques.
La Cour de cassation, dans une décision du 13 septembre 2023 (Cass. crim., 13 sept. 2023, n° 23-80.347 ; JurisData n° 2023-015305 ; JCP A 2024, 2019, comm. R. Mesa ; Dr. pén. 2023, comm. 173, P. Conte ; JCP G 2023, act. 1236, comm. J.-M. Brigant), a en outre validé l'application de l'article 432-13 à un ancien membre de l'Autorité de la concurrence pour des faits antérieurs à la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 : la chambre criminelle a considéré que cette loi, bien qu'introduisant formellement les autorités administratives indépendantes dans le champ des personnes concernées, avait un caractère interprétatif, et que la participation du requérant aux décisions du collège constituait une surveillance effective.
Cette notion de participation effective est désormais centrale. Elle suppose que l'agent ait exercé un rôle d'orientation ou de validation dans la relation avec l'entreprise concernée ; sont exclues les fonctions purement symboliques, sans marge de manœuvre réelle. Cette jurisprudence précise ainsi l'exigence de matérialité du lien fonctionnel, ce qui constitue un progrès en matière de sécurité juridique.
Le Conseil d'État, dans une décision du 11 février 2025 (CE, 11 févr. 2025, n° 497777 ; JurisData n° 2025-001653 ; JCP A 2025, act. 112, V. Beaujard), a censuré un avis d'incompatibilité rendu par la HATVP en rappelant que tout avis restrictif devait être motivé de manière circonstanciée, à la lumière des fonctions effectivement exercées et de la nature précise de l'emploi envisagé dans le secteur privé. L'analyse du risque ne peut être abstraite ou fondée sur des présomptions générales : elle doit reposer sur un faisceau d'indices objectifs, traduisant un risque avéré d'atteinte à l'impartialité ou à la continuité du service public.
Les décisions de la HATVP concernant Jean-Baptiste Djebbari (reconversion refusée chez CMA CGM), Cédric O (refus confirmé par le Conseil d'État concernant le groupe Atos, CE, 20 juin 2023, n° 472366 ; JCP A 2023, act. 431, L. Erstein), ou encore Roselyne Bachelot (autorisation sous condition d'exclusion des médias publics) illustrent cette approche contextualisée, prenant en compte les responsabilités passées, la nature des projets concernés et l'exposition au risque d'influence.
Le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2024-1120 QPC du 24 janvier 2025 (Cons. const., 24 janv. 2025, n° 2024-1120 QPC ; JurisData n° 2025-000885 ; JCP A 2025, act. 53, E. Untermaier-Kerléo ; Dr. adm. 2025, alerte 25, A. Courrèges ; Dr. pén. 2025, comm. 52, J.-H. Robert), a par ailleurs censuré partiellement l'article L. 124-20 du Code général de la fonction publique, qui prévoyait l'interdiction automatique de recruter, pendant trois ans, toute personne ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la HATVP non respecté : une telle automaticité méconnaissait le principe constitutionnel d'individualisation des sanctions.
On mentionnera enfin une décision du Conseil d'État du 8 novembre 2024 (CE, 8 nov. 2024, n° 473461 ; JurisData n° 2024-022012), qui a confirmé l'interdiction faite à une magistrate administrative retraitée d'exercer la profession d'avocate devant les tribunaux administratifs de Caen et de Paris, en retenant l'existence d'un risque de conflit d'intérêts lié à sa connaissance des juridictions concernées. Bien qu'étrangère au champ de l'article 432-13, cette décision illustre la cohérence jurisprudentielle visant à encadrer les reconversions dans les espaces juridictionnels connus de l'ancien agent public.
Ces décisions participent d'une maturation du régime juridique du pantouflage, articulant la protection de l'impartialité de l'administration, le respect des droits de la défense dans les procédures de contrôle, et la lisibilité du dispositif (V. R. Mesa : JCP A 2024, 2019. — J.-M. Brigant : JCP A 2022, act. 389. — E. Untermaier-Kerléo : JCP A 2025, act. 53).
La HATVP, créée par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, est chargée de contrôler les mobilités vers le secteur privé de certains responsables publics afin de prévenir les conflits d'intérêts liés aux reconversions. Sont notamment soumis à l'obligation de saisine : les membres des cabinets ministériels, les directeurs et directeurs adjoints d'administration centrale, les préfets, les ambassadeurs, les recteurs, les membres des autorités administratives indépendantes, ainsi que les dirigeants d'établissements publics de l'État et, depuis 2019, les dirigeants exécutifs des sociétés publiques locales (SPL) et des sociétés d'économie mixte (SEM). La HATVP rend un avis préalable — de compatibilité, de compatibilité avec réserves, ou d'incompatibilité — conformément aux articles L. 124-1 et suivants du Code général de la fonction publique et à l'article 432-13 du Code pénal.
Si les mobilités du public vers le privé sont ainsi de plus en plus encadrées dans la fonction publique d'État, le droit applicable au sein des collectivités territoriales demeure souvent lacunaire dans sa mise en œuvre pratique. Pourtant, ces dernières sont à la fois productrices et réceptrices de mobilités à risque, dans des écosystèmes professionnels restreints où les interactions entre public et privé sont constantes.
Le rapport de la Cour des comptes de mai 2025 souligne que la fonction publique territoriale est « la plus hétérogène et la plus inégalement outillée » en matière de prévention des risques de pantouflage. De nombreuses collectivités, en particulier les plus petites, ignorent jusqu'à l'obligation de saisine de la HATVP pour les fonctions sensibles. Moins de 10 % des avis recensés par la HATVP proviennent d'agents territoriaux, alors même que les fonctions techniques exercées dans les services d'urbanisme, de commande publique, de développement économique ou de gestion des établissements publics locaux sont hautement exposées.
À cela s'ajoute un facteur structurel : l'architecture administrative locale — établissements publics de coopération intercommunale, sociétés publiques locales, sociétés d'économie mixte, agences — favorise la porosité des fonctions et la circulation des profils, sans toujours garantir un encadrement juridique homogène.
Les collectivités sont exposées au risque de pantouflage selon deux modalités principales. En tant qu'employeurs publics, elles voient partir certains agents vers des entreprises prestataires, attributaires de contrats publics ou partenaires dans des opérations d'aménagement, sans toujours déclencher les mécanismes de contrôle requis — le cas emblématique étant celui d'un directeur des services techniques ou d'un responsable des achats rejoignant, après sa disponibilité, une entreprise de travaux publics ayant obtenu un marché pendant son mandat. En tant que recruteurs, elles peuvent également engager des profils issus du privé, anciens titulaires de fonctions publiques, sans avoir vérifié la compatibilité du parcours antérieur avec les missions envisagées — la non-saisine de la HATVP, lorsque celle-ci est obligatoire, pouvant entraîner la nullité du contrat et, dans les cas les plus graves, un signalement au parquet.
Ces situations sont d'autant plus délicates que la jurisprudence a récemment rappelé que la méconnaissance des obligations déontologiques est susceptible de caractériser un manquement disciplinaire, mais également de fonder la constitution du délit de prise illégale d'intérêts : dans l'affaire jugée en 2024 par le tribunal correctionnel de Paris, la participation d'un agent contractuel à une décision d'attribution de subvention a été jugée suffisante pour justifier l'application de la qualification pénale, du fait de son implication opérationnelle.
Le rapport de la Cour des comptes identifie plusieurs faiblesses récurrentes dans les dispositifs internes des collectivités : l'absence de cartographie des fonctions à risque, la marginalisation du référent déontologue — souvent cantonné à un rôle symbolique, sans véritable accès aux dossiers ni moyens dédiés —, et l'insuffisante formation des élus et cadres, alors même que la plupart des atteintes à la probité naissent de l'ignorance plus que de la mauvaise foi. En pratique, le fonctionnement déontologique local reste encore largement réactif, mobilisé à la faveur d'une alerte ou d'un contentieux, plutôt qu'intégré dans une politique RH structurée.
Certaines initiatives locales peuvent toutefois être citées en exemple : la métropole de Lyon a mis en place un référent déontologue permanent, saisi obligatoirement pour tout départ d'un agent vers le privé ; la région Bretagne a intégré une clause de transparence dans ses contrats de délégation de service public ; plusieurs grandes villes ont créé un registre des mobilités sortantes, permettant une traçabilité sur trois ans. Ces pratiques, encore trop isolées, montrent que le risque de pantouflage peut être maîtrisé, à condition d'un engagement clair de l'autorité territoriale et d'un outillage juridique approprié.
Face à ce constat, il ne s'agit pas de multiplier les normes internes ou de construire un dispositif paralysant. L'enjeu consiste plutôt à intégrer la déontologie à la gestion courante des ressources humaines, dans une approche à la fois pragmatique et sécurisante, pour l'agent comme pour l'institution.
La première étape consiste à cartographier les fonctions les plus exposées : direction générale, finances, commande publique, urbanisme, ingénierie de projets, services techniques, direction de structures satellites (SPL, SEM, offices publics, agences). Cette cartographie doit être actualisée annuellement, à l'initiative conjointe des directions des ressources humaines et des directions générales, en distinguant les postes selon leur niveau d'exposition déontologique : contact régulier avec des partenaires privés, attribution de subventions, évaluation ou instruction de candidatures, participation à des jurys ou commissions d'attribution.
En matière de départs volontaires vers le privé, la collectivité peut mettre en place une procédure de déclaration obligatoire pour les agents occupant un poste classé sensible, transmise à la direction des ressources humaines, qui saisit le référent déontologue puis, le cas échéant, la HATVP. Un délai de prévenance raisonnable (par exemple un mois avant la demande de disponibilité ou de démission) peut être prévu par délibération ou circulaire interne, et la trace écrite de la procédure conservée pendant trois ans.
Dans trop de collectivités, le référent déontologue est cantonné à un rôle consultatif non sollicité. Son rôle doit être clarifié : information systématique sur les départs en mobilité externe, consultation obligatoire pour toute fonction classée sensible, capacité à formuler des avis opposables ou à recommander la saisine de la HATVP. Sa désignation doit être rendue visible — mention dans l'organigramme, adresse de contact dédiée, temps alloué dans la fiche de poste — et un lien fonctionnel avec la direction juridique ou la direction des ressources humaines doit être établi ; à défaut, le dispositif restera inefficace.
L'encadrement du risque peut également passer par des clauses de réserve intégrées dans les courriers de départ, les contrats ou les chartes de mobilité : engagement écrit de l'agent à s'abstenir de tout contact professionnel avec sa collectivité d'origine pendant une période déterminée (six mois, un an), clause de non-sollicitation des marchés ou appels à projets pendant une période donnée, rappel formalisé des articles L. 121-1 et suivants du Code général de la fonction publique sur les obligations déontologiques.
La création d'un registre interne des mobilités sensibles, tenu à jour par la direction des ressources humaines ou le service juridique, permet une traçabilité utile en cas de contrôle de la chambre régionale des comptes, de saisine de la HATVP, ou de contentieux. La collectivité peut par ailleurs publier chaque année un rapport d'activité déontologique, mentionnant le nombre de saisines du référent, les mobilités encadrées, et les éventuelles recommandations générales.
Commentaire par Fleur Jourdan, initialement publié in La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 36, 8 septembre 2025, p. 2236 (LexisNexis).
