JOURNAL
La loi LOM encourage et encadre le développement de nouvelles mobilités. Les collectivités disposent désormais d'un cadre pour réguler les véhicules proposés en libre-service et sans stations d'attache. Les autorités organisatrices des transports peuvent financer et encourager le covoiturage. Les véhicules autonomes seront expérimentés.
Il est des lois qui, par les évolutions linguistiques qu'elles imposent traduisent les évolutions de la société. La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités en est une.
Nous ne parlons plus aujourd'hui de « transports » comme le faisait la précédente loi « LOTI » (L. n° 82-1153, 30 déc. 1982 d'orientation des transports intérieurs), nous nous devons d'employer désormais le terme de « mobilités ». Halte aux trottinettes électriques, le lexique juridique s'est désormais enrichi du concept d'« engin de déplacement personnel à moteur ».
Il n'est pas certain que ces évolutions lexicales viendront enrichir le langage courant renforçant encore l'idée que le langage juridique est une « essence sui generis extérieure linguistiquement à la langue de tout le monde » (G. Mounin, La linguistique comme science auxiliaire dans les disciplines juridiques, in Le langage du droit, Archives de philosophie du droit : Sirey, 1974, p. 7 et s., spéc. p. 12) mais elles s'avéraient nécessaires pour réguler des nouvelles problématiques de déplacement, pour ne pas dire de « mobilités », qui ont émergé ces dernières années.
Pour traiter de ces nouvelles problématiques, les « assises nationales de la mobilité » qui ont été lancées en automne 2017 ont abouti à un projet de loi sur ces questions, déposé en novembre 2018. Après l'échec de commission mixte paritaire en juillet 2018 du fait du blocage du sénat sur des sujets de financement, le gouvernent a engagé la procédure accélérée sur ce texte le 26 novembre 2018.
La loi n° 2019-1428 d'orientation des mobilités a ainsi finalement été promulguée le 24 décembre 2019 et publiée au Journal officiel du 26 décembre suivant.
Outre le nouveau champ lexical que cette loi promeut, elle régule de nouveaux usages en matière de transport que sont principalement : le recours aux vélos et trottinettes et plus largement aux véhicules en libre-service (1) mais elle encourage également l'utilisation du covoiturage (2).
L'article 41 de la loi fixe les modalités de régulation des véhicules et engins en libre-service plus fréquemment appelé free floating, il s'agit d'ailleurs du terme utilisé par la loi. Le texte vise en priorité les vélos et trottinettes, dont le déploiement s'est fait jusqu'à présent en dehors de tout cadre légal mais il concerne également les automobiles ou les scooters partagés sans station d'attache.
Le décret n° 2019-1082 avait déjà intégré dans le Code de la route les règles de circulation applicables aux « engins de déplacement personnel » (i.e. les trottinettes ou autre gyropode), la loi LOM permet maintenant aux collectivités de réguler leur déploiement sur la voie publique.
Tout d'abord, le principe fixé par la loi est de soumettre désormais la mise à disposition de véhicules, cycles et engins en libre-service à la possession d'un titre d'occupation du domaine public.
Le titre sera délivré par la personne propriétaire du domaine public dans les conditions qui sont définies au titre II du livre Ier de la deuxième partie du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) consacré à l'« utilisation du domaine public ».
Seules certaines collectivités comme par exemple la ville de Marseille ou l'Établissement public Paris la Défense avaient, avant même le débat suscité par la loi, conclu avec des opérateurs des « conventions d'occupation du domaine public ».
En effet avant ce texte, il ne ressortait pas des dispositions du CGPPP et surtout de la jurisprudence que le stationnement des trottinettes, en l'absence de tout emplacement qui leur serait réservé, devait être soumis à une obligation d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public.
L'article L. 2122-1 du CGPPP prévoit que « nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ». Or, l'affirmation selon laquelle l'usage et notamment le stationnement des trottinettes en free floating excéderaient le droit d'usage du domaine public qui appartient à tous apparaissait contestable.
Dans une décision relativement récente (CE, 31 mars 2014, n° 362140, Cne Avignon ; JCP A 2014, 2036) le Conseil d'État avait par exemple considéré que l'autorisation d'occupation du domaine public n'était obligatoire que dès lors que l'usage était exclusif et continu.
Ces éléments avaient conduit certains auteurs de doctrine à conclure, concernant les trottinettes électriques en libre-service que : « il apparaît difficile de considérer qu'elles empêchent durablement la circulation des piétons. Dans la mesure où il en est ainsi, il ne saurait y avoir occupation privative du domaine public. Par conséquent, aucune obligation de paiement d'une redevance ne semble s'imposer » (JCP A 2019, act. 245, Trottinettes électriques en libre-service : une délibération et des questions, Libres propos par O. Renaudie).
Il peut toutefois être dérogé par la loi à la limitation de ce principe d'autorisation d'occupation du domaine public obligatoire à des situations d'usage exclusif et continu. Celle-ci a ainsi pu fixer une autorisation législative pour l'occupation du domaine public routier par les installations de réseaux de télécommunications (L. n° 96-659, 26 juill. 1996), par les canalisations d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés (L. n° 58-336, 29 mars 1958 mod., art. 11), et par celles de transport ou de distribution d'électricité et de gaz (L. n° 89-413, 22 juin 1989, mod.).
Il en ira de même pour tous les opérateurs offrant des engins, cycles ou véhicules en libre-service désormais qualifiés d'occupant temporaires du domaine public.
Certaines collectivités pourront ainsi limiter le nombre d'engins déployés, voire refuser l'implantation de tout service de free floating sur leur territoire si elles le souhaitent, selon la rapporteure de la loi.
La loi prévoit qu'au-delà du propriétaire du domaine public, les autorités organisatrices de la mobilité seront également impliquées dans la procédure de délivrance de ces titres.
Le nouvel article L. 1231-17 du Code des transports prévoit ainsi que les autorités organisatrices de la mobilité et Île-de-France Mobilités, pour ce qui concerne le territoire de la région d'Île-de-France, ainsi que l'autorité chargée de la police de la circulation et du stationnement, lorsque cette autorité n'est pas compétente pour le délivrer, émettent un avis préalable à la délivrance du titre d'occupation du domaine public.
Cet avis doit être émis dans un délai de 2 mois à compter de la transmission à ces autorités du projet de titre. En l'absence de réponse dans ce délai, l'avis est réputé favorable.
Il est également prévu que l'autorité compétente pour délivrer le titre, soit la propriétaire du domaine public concerné, peut déléguer par convention cette mission à l'autorité organisatrice de la mobilité compétente sur le territoire concerné et, sur le territoire de la région d'Île-de-France, à Île-de-France Mobilités.
L'autorité compétente pour délivrer le titre n'est tenue que de procéder à une publicité préalable à la délivrance du titre, de nature à permettre la manifestation d'un intérêt pertinent et à informer de manière non discriminatoire les candidats potentiels sur les conditions générales d'attribution, lorsqu'au moins une des conditions prévues au second alinéa de l'article L. 2122-1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques est remplie.
Cela signifie que la loi prévoit deux possibilités :
La loi renvoie à cet égard aux dispositions de l'article L. 2122-1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, qui soumet la délivrance de certains titres d'occupation du domaine public à une procédure de sélection entre les candidats potentiels ou à de simples obligations de publicité préalable, lorsqu'elle a pour effet de permettre l'exercice d'une activité économique sur le domaine public.
Pour rappel, cet article avait été inséré dans le CGPPP par l'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 afin de mettre le droit français en cohérence avec la solution de l'arrêt Promoimpressa (CJUE, 14 juill. 2016, aff. C-458/16 et C-67/15). Dans cet arrêt, la Cour de justice de l'Union européenne avait jugé qu'une législation nationale ne pouvait valablement prévoir un mécanisme de prorogation automatique d'autorisations accordées pour l'exercice d'activités économiques sur le domaine public sans qu'ait été mise en œuvre une « procédure de sélection entre les candidats potentiels ».
La loi prévoit également le contenu du contrat passé avec l'opérateur. Elle précise que celui-ci ne peut comporter que des prescriptions portant sur :
Enfin l'article 41 de la LOM prévoit que le titre d'occupation doit contenir un certain nombre de mentions obligatoires, pour la meilleure information du public. Surtout, le titre donne lieu au paiement d'une redevance d'occupation du domaine public (le plus souvent indexé sur le nombre d'engins déployés), à l'exclusion de toute redevance de stationnement.
La loi ne modifie pas la définition du covoiturage déjà donnée à l'article L. 3132-1 du Code des transports soit « l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte ».
Elle prévoit néanmoins que les autorités organisatrices des mobilités établiront désormais, seules ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés, un schéma de développement des aires de covoiturage destinées à faciliter la pratique du covoiturage.
En cas de carence de l'offre privée, elles peuvent elles-mêmes développer et mettre à disposition du public des solutions de covoiturage pour faciliter la mise en relation de conducteurs et de passagers. Elles peuvent créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage et définir au préalable les conditions d'attribution de ce signe.
Pour favoriser encore le covoiturage et notamment sur les « petits trajets » domicile travail, la loi permet le versement d'une allocation aux conducteurs et passagers.
Les autorités organisatrices des mobilités peuvent verser directement ou indirectement une allocation aux conducteurs qui effectuent un déplacement ou ont proposé un trajet en covoiturage ou aux passagers qui effectuent un tel déplacement.
Le passager ne peut percevoir plus que les frais qu'il verse au conducteur et pour le conducteur l'allocation perçue vient en déduction des frais pris en considération dans le cadre du partage des frais, la limite de deux déplacements par jour et par conducteur est fixée afin de ne pas confondre covoiturage et VTC.
L'allocation pourra même être versée au conducteur qui a proposé un trajet en covoiturage en l'absence de passagers.
L'article 40 de la loi renvoie à un décret pour définir ce qui est entendu par « partage de frais » dans la définition du covoiturage entre conducteur et passager afin de s'assurer qu'il respecte bien le cadre du covoiturage et ne peut être requalifié en prestation de transport de personnes.
D'après l'administration fiscale, le coût du trajet peut être évalué en utilisant le barème kilométrique (qui comprend notamment les frais de carburant, l'assurance et l'amortissement du véhicule) et en y ajoutant le prix des péages éventuels. Le conducteur ne doit pas être en situation de bénéfice, et donc ne doit pas recevoir de la part de ses passagers une somme supérieure au prix réel du trajet fixé par le barème fiscal, soit environ 0,50 € du kilomètre selon les cylindrées et les coûts de péage. Sinon, il entre dans le champ du transport rémunéré de personnes, dont l'accès et l'exercice de la profession sont réglementés, et est assujetti à la souscription d'une assurance professionnelle spécifique afin que ses passagers soient couverts.
La circulaire fiscale du 30 août 2016 précisait déjà que les revenus encaissés dans le cadre d'un covoiturage étaient exonérés d'impôt sur le revenu et n'avaient pas à être déclarés dès lors qu'il y a participation du contribuable en tant que conducteur. Le revenu encaissé ne devait pas dépasser le montant total des frais liés au trajet, déduction faite de la quote-part du conducteur.
La loi précise que l'allocation versée par l'autorité organisatrice précitée est également « affranchie » de l'impôt en vertu des dispositions de l'article 81 du CGI.
Au même titre que pour les taxis ou les véhicules de transport en commun, la loi permet de réserver des emplacements, sur la voie publique, locale ou nationale, de façon permanente ou à certaines heures, pour faciliter la circulation des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants notamment dans le cadre du covoiturage.
Ce système a été expérimenté avec succès par Autoroutes et Tunnel du Mont Blanc (ATMB) qui avaient mis en place en octobre 2018 une voie transfrontalière dédiée au covoiturage au niveau de la douane Thônex-Vallard sur l'A411 qui marque la frontière entre la France et la Suisse. On l'a vu d'ores et déjà repris dans certains programmes de campagne dans le cadre des élections municipales à venir.
Dans le même ordre d'idée, la loi prévoit également un dispositif pour le « cotransportage de colis » et autorise à adopter par ordonnance dans un délai de 12 mois toutes mesures relevant du domaine de la loi afin de définir les conditions d'exercice de l'activité des plateformes d'intermédiation numérique entre des clients sollicitant un service de transport et des entreprises réalisant du transport public routier de marchandises, pour du transport de marchandises, ou des entreprises de transport public routier collectif de personnes, pour des services occasionnels de transport de passagers ou de groupes de passagers.
Enfin, et toujours dans l'objectif d'encourager, les « nouvelles mobilités » notamment dans les territoires où il y a peu de voyageurs, la loi crée un cadre légal pour permettre la circulation des véhicules autonomes, qui pourront être autorisés dès 2020 pour les navettes collectives et dès 2022 pour les véhicules particuliers après évolution des réglementations internationales.
Les véhicules autonomes font actuellement l'objet d'expérimentations encadrées et les navettes sont perçues comme pouvant apporter de nouvelles solutions de mobilités, en particulier dans le monde rural, où elles devraient être parfaitement adaptées au faible nombre de voyageurs. Pour accélérer le déploiement de ces solutions, le Gouvernement investit 42 M € dans 16 expérimentations concrètes de véhicules autonomes. Parmi elles, la communauté de communes Cœur de Brenne, dans l'Indre, testera une navette circulant à travers 3 villages tout au long de la journée.
