JOURNAL
Justice administrative 2.0 : les risques de l'instruction en source ouverte
Solution. – Le Conseil d'État a estimé que le juge du fond pouvait, sans en informer au préalable les parties, conforter son appréciation des pièces d'un dossier en se fondant sur des données publiques de référence librement accessibles sur le site internet Géoportail.
Impact. – Dans le cadre de l'instruction d'une affaire, le juge peut désormais, en plus des pièces du dossier, fonder son appréciation de la solution du litige, sur le résultat de ses recherches dès lors qu'elles impliquent des « données publiques de référence »« librement accessibles ». Sans méconnaître le caractère contradictoire de la procédure, il n'a pas à communiquer aux parties les informations qu'il a recueillies. Dès lors, celles-ci ne peuvent pas en critiquer la véracité. Les parties ont ainsi tout intérêt à anticiper les recherches du juge.
CE, 30 avr. 2024, n° 465124 : Lebon T. ; JCP A 2024, act. 266
Un particulier souhaitait édifier une maison individuelle sur un terrain situé, selon le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort dans le Gard, en zone naturelle et forestière. Le maire de la commune a refusé de lui délivrer un permis de construire, au motif que les articles N1 et N2 du règlement du PLU interdisent les constructions à usage d'habitation dans cette zone. Le permis de construire ainsi que le classement des parcelles en zone naturelle et forestière ont été contestés devant le tribunal administratif de Nîmes.
Débouté de ses demandes en première instance, le requérant a également vu son appel rejeté par la cour administrative d’appel de Marseille. Pour confirmer le classement des parcelles, la Cour a utilisé, en plus des pièces du dossier qui lui semblaient insuffisantes pour trancher, les données géographiques qui ressortent du site internet Géoportail. Le juge d'appel n'a, néanmoins, pas informé les parties de ce qu'il allait utiliser ces éléments pour statuer relevant que le site Géoportail est « accessible tant au juge qu'aux parties » (CAA Marseille, 19 avr. 2022, n° 18MA03975). Dans ces conditions, le requérant a formé un pourvoi en cassation au motif que la Cour avait méconnu le principe du contradictoire.
Contrairement aux conclusions du rapporteur public sur cette affaire, le Conseil d'État, a validé cette méthode dans une décision du 30 avril 2024, considérant que le principe du caractère contradictoire de la procédure n'avait pas été méconnu dès lors que la Cour pouvait « conforter son appréciation des pièces du dossier » en se fondant « ainsi qu'il lui était loisible de le faire sans les communiquer aux parties, sur les données publiques de référence produites par l'Institut géographique national et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr ».
En conséquence, dans le cadre de ses pouvoirs d'instruction, le juge peut désormais se fonder sur le résultat de ses propres recherches dès lors qu'il s'agit de données publiques de référence librement accessibles (1) sans qu'il ne lui soit nécessaire d'en avertir au préalable les parties (2).
Le devoir d'un juge est de statuer, même en présence d'un dossier dont les pièces ne lui permettent pas d'aboutir à la solution du litige. Autrement, celui-ci serait sanctionné au titre de l'article 4 du Code civil pour déni de justice.
Dans ces conditions, la cour administrative d’appel de Marseille, « qui ne pouvait fonder ces constatations exclusivement sur les pièces du dossier qui lui était soumis » (concl. du rapporteur public sous la décision du CE, 30 avr. 2024, n° 465124), a utilisé les diverses données publiques de référence recensées par l'Institut géographique national (IGN) au travers du site Géoportail.
La plateforme Géoportail, « portail national de la connaissance du territoire » (geoportail.gouv.fr), répertorie des données publiques provenant des référentiels de l'IGN et de nombreux producteurs de données institutionnels tels que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), l'Office national des forêts ou encore des collectivités territoriales. Elle a pour objectif de « proposer aux particuliers une information officielle et fiable sur le territoire français » et de « faciliter l'accès à des données publiques liées à l'information géographique » (geoportail.gouv.fr). C'est ainsi qu'elle donne accès à des photographies aériennes, des cartes, ainsi qu'au plan cadastral.
C'est, en pratique, un outil incontournable pour les praticiens du droit de l'urbanisme qu'il s'agisse des services instructeurs, des avocats ou des magistrats. Aussi, et ainsi que le rappelle le rapporteur public dans ses conclusions sur la décision commentée, « la référence à son utilisation est fréquente devant la juridiction administrative. On trouve plus de 160 occurrences devant les cours administratives d'appel et plus de 700 devant les tribunaux administratifs ». Ce fut ainsi le cas en l'espèce.
En somme, pour compléter son appréciation des pièces du dossier et statuer sur le classement des parcelles, le juge d'appel a mené ses propres recherches et a lui-même recueilli les éléments d'information nécessaires à la résolution du litige, allant ainsi au-delà des pièces produites par les parties.
Pourtant, en principe, le juge doit pouvoir former sa conviction sur les points en litige au vu des seuls éléments versés au dossier par les parties (CE, ass., 6 nov. 2002, n° 194295 et 219587, Moon : Lebon).
Ce point rejoint le fait que le juge administratif est en principe lié par les conclusions qui lui sont soumises. Il lui est donc interdit de se prononcer au-delà de la demande, c'est-à-dire ultra petita (CE, 8 août 1918, Delacour : Lebon, p. 739). Le juge ne peut pas, par exemple pas allouer des dommages-intérêts dont le montant n'a pas été chiffré, accorder une somme plus élevée que celle réclamée par le requérant (CE, 26 nov. 1975, Riter : Lebon, p. 595) ou encore condamner une partie qui n'a pas été mise en cause (CE, sect., 14 févr. 1958, Sté Thorrand et Cie : Lebon, p. 104).
Néanmoins, dans le cadre de l'instruction et dans certains cas, les pièces du dossier ne lui permettent pas de statuer de manière suffisamment éclairée ou bien les échanges contradictoires des parties ne lui ont pas permis de se forger une opinion. Alors, dans ces conditions, il lui appartient « de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toute mesure propre à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction » (CE, ass., 6 nov. 2002, n° 194295 et 219587, Moon, préc.). Il est dès lors tenu à une véritable obligation d'instruction (V. en ce sens : CE, 5 févr. 2018, n° 403029, Sté Roxim Management : JurisData n° 2018-001381 ; Lebon T. 2018 ; JCP A 2018, act. 163 – En matière de calcul du préjudice : CE, 15 déc. 2010, n° 330867, GIE Garde ambulancière 80 et a. ; JurisData n° 2010-024319 ; Lebon T., p. 923-98).
Le juge administratif est plutôt bien outillé lorsqu'il s'agit d'instruire un dossier et lui permettre de recueillir les informations nécessaires pour dissiper tout doute.
Ainsi, il a la faculté de demander la production de toutes pièces ou documents utiles à la résolution du litige, notamment à l'égard de l'Administration lorsqu'elle seule détient ces documents ou informations (CJA, art. R. 611-10) mais il peut également ordonner une expertise (CJA, art. R. 621-1 et R. 532-1) ou encore une visite des lieux (CJA, art. R. 622-1).
Il a également la possibilité de consulter un tiers pour obtenir un simple avis technique (CJA, art. R. 625-2) ou de mettre en œuvre la procédure dite de l'amicus curiae par laquelle il lui est loisible de faire appel à « toute personne dont la compétence ou les connaissances seraient de nature à l'éclairer utilement sur la solution à donner au litige » (CJA, art. R. 625-3). Enfin, depuis le décret n° 2023-10 du 9 janvier 2023, la formation de jugement peut, au moyen d'une procédure orale d'instruction, évoquer « toute question de fait ou de droit dont l'examen paraît utile pour l'instruction de l'affaire », chacune des parties pouvant y présenter ses observations (CJA, art. R. 625-3).
Jusqu’à cette décision toutefois, la possibilité pour le juge administratif de se fonder sur ses recherches personnelles n'avait été admise qu'à titre dérogatoire « aux règles habituelles de conduite de l'instruction » dans le cadre du contentieux spécifique au droit des étrangers, sous réserve que ces recherches comportent des éléments d'information générale librement accessibles au public dont l'origine devait être indiquée dans la décision (CE, 22 oct. 2012, n° 328265 : Lebon ; JurisData n° 2012-023930 ; Lebon p. 367 ; JCP A 2012, act. 744, note L. Erstein ; JCP A 2013, 2241, note G. Marti).
Une telle dérogation était justifiée eu égard à la nature des questions dont le juge de l'asile est saisi et « de l'environnement historique, géographique, géopolitique, institutionnel, administratif » dans lequel s'inscrit la demande d'asile. En effet, le juge doit pouvoir statuer sur une telle demande en disposant de tous les éléments d'information. Or, dans un tel contentieux, les informations apportées par les parties peuvent être incomplètes, ne permettant pas au juge de se prononcer.
Dans le cadre de l'affaire commentée, le Conseil d'État semble avoir transposé cette jurisprudence lorsque le juge recueille lui-même les informations nécessaires à la solution du litige, sous réserve qu'elles constituent des « données publiques de référence » librement accessibles par tous.
Ces « données publiques de référence » semblent faire l'objet d'une interprétation large, ce qui pourrait inclure, en plus du site internet Géoportail, de nombreuses autres plateformes mettant à disposition gratuitement des données publiques. Ainsi, le juge pourrait, s'il le souhaite, utiliser le portail data.gouv.fr qui se définit comme « le premier portail open data national à se constituer en véritable réseau social entre producteurs et réutilisateurs de données publiques ».
En outre, le juge a parfois qualifié certaines données de « données publiques » « librement accessibles », par exemple, les données de l'agence de l'eau du bassin Artois Picardie (TA Lille, 28 juin 2018, n° 1601897), celles de Météo France (TA Melun, 16 déc. 2021, n° 1911218) ou encore les informations figurant sur la base de données entreprise « DIANE » (TA Melun, 21 sept. 2023, n° 2006718).
Ces sources constituent autant de données publiques librement accessibles sur lesquelles le juge pourrait s'appuyer pour compléter son appréciation d'un dossier.
Toutefois, si, en principe, le juge décide de fonder sa décision sur de telles données, même si elles sont publiques, de référence et « librement accessibles tant aux parties qu'au juge », devrait-il encore respecter le caractère contradictoire exigé par la mise en œuvre de la procédure d'instruction.
Dans le cadre de sa décision du 22 octobre 2012 (CE, 22 oct. 2012, n° 328265, préc.), le Conseil d'État avait estimé que si le juge entendait fonder sa décision sur le résultat de ses recherches, il devait alors les verser au dossier, « afin que les parties puissent en prendre connaissance et les discuter » dès lors que ces pièces peuvent contenir « des éléments d'information susceptibles de confirmer ou d'infirmer des circonstances de faits propres au demandeur d'asile ou spécifique à son récit ».
Cela signifie que lorsque les informations recueillies par le juge sont suffisamment circonstanciées, le requérant doit avoir la possibilité de présenter ses observations. Ce n'est que si les pièces contiennent des éléments d'information incontestables que le juge peut éventuellement s'exonérer de les communiquer aux parties.
Dans l'affaire ici commentée, le juge n'a pas partagé le fruit de ses recherches avec les parties, bien qu'il se soit fondé sur des données géographiques suffisamment précises. C'est pourquoi, selon le requérant et le rapporteur public, ces éléments auraient dû faire l'objet d'une communication préalable aux parties au titre du principe du contradictoire.
Rappelons que le principe du contradictoire découle du principe du respect des droits de la défense. Il est à rapprocher des notions de droits de la défense, bonne foi, loyauté, équité et égalité des armes protégées par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH).
Il a été reconnu comme principe général du droit applicable même sans texte devant toutes les juridictions administratives (CE, sect., 12 mai 1961, n° 40674, Sté La Huta) et par la suite, il a été consacré à l'article L. 5 du Code de justice administrative aux termes duquel « l'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ».
Le Conseil d'État avait ainsi jugé que « le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce que le juge se fonde sur des pièces produites au cours de l'instance qui n'auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties » (CE, sect., 1er oct. 2014, n° 349560, Erden : JurisData n° 2014-022545 ; Lebon 2014, p. 288 ; JCP A 2015, 2172, obs. G. Marti).
Pour autant, il existe des cas où le juge est dispensé de mener une instruction sans que cela ne porte atteinte au principe du contradictoire. Tel est le cas, lorsqu'il apparaît au vu de la requête que la solution de l'affaire est d'ores et déjà certaine. Le président de la formation de jugement peut alors décider qu'il n'y a pas lieu à instruction (CJA, art. R. 611-8. – CE, 5 juin 2015, n° 378130 : Lebon T. ; JCP A 2015, act. 517). En outre, si le juge est tenu de communiquer les premiers échanges de mémoire, il peut néanmoins, eu égard au contenu des productions ultérieures décider de la nécessité ou non de leur communication. Ainsi, s'ils ne comportent aucun élément nouveau utile ou pertinent, leur défaut de communication aux parties n'a pas pour effet de méconnaître le principe du contradictoire (CE, 21 juill. 1970, n° 75671, Le Bris, A).
En outre, dans ses conclusions sur l'affaire commentée, le rapporteur public rappelle qu'il existe de rares exceptions à la soumission à la règle du contradictoire dans le cadre de l'instruction d'une affaire : l'exception spécifique au droit des étrangers issue de la décision M. de 2012, une exception visant l'administration fiscale, ainsi que celle relative à la publication régulière des délégations de signature. Le juge est ainsi dispensé de verser au dossier la délégation de signature (CE, 26 sept. 2001, n° 206386 : Lebon T.) dès lors qu'elle est publiée au recueil des actes administratifs de la procédure ou bien, spécifiquement pour la Ville de Paris, dans son bulletin municipal consultable sur son site internet (CE, 19 juin 2017, n° 394677 et 397149, Synd. des copropriétaires de la résidence butte Stendhal et a. : Lebon T. p. 756 ; JCP A 2017, 51, concl. A. Bretonneau ; JCP A 2017, act. 475 ; Constr.-Urb. 2017, comm. 116, X. Couton).
Dans le cas d'espèce, la décision du juge de ne pas communiquer aux parties les données sur lesquelles il s'est basé pour confirmer le classement des parcelles paraît critiquable. Ces données visent des informations détaillées sur la localisation géographique des parcelles, or, les parties n'ont pas eu l'opportunité de discuter de leur véracité, de les vérifier, de les contester ou encore de les compléter.
Or, d'une part, ces données ne sont pas toujours d'une qualité et d'une fiabilité irréprochables. Ainsi, pour se décharger de toute responsabilité eu égard à la qualité des données, Géoportail précise dans ses conditions d'utilisation que :
sauf mention contraire dans les fiches données, les contenus du Géoportail sont publiés à titre d'information, à l'exclusion de toute garantie sur leur exactitude ou leur adéquation aux besoins spécifiques des utilisateurs du site geoportail.gouv.fr. Les contenus du Géoportail n'engagent en aucun cas la responsabilité des producteurs en cas de dommage direct ou indirect découlant de leur non-conformité à la réalité du terrain (www.geoportail.gouv.fr/pages/mentions-legales).
La plateforme data.gouv.fr fait de même et indique dans ses modalités d'utilisation que « les sources des informations diffusées sur la Plateforme sont réputées fiables mais elle ne garantit pas qu'elle soit exempte de défauts, d'erreurs ou d'omissions » (www.data.gouv.fr/fr/terms/).
Toutefois, à l'instar du juge administratif, le juge judiciaire, de son côté, a lui aussi qualifié de sérieux le site Géoportail en considérant que ses données « peuvent être considérées comme fiables » étant donné que ce site « a pour objet de diffuser publiquement des données géographiques fiables et complètes, remises à jour en permanence et notamment les données numériques de l'IGN destinées tant à l'usage des particuliers, des organismes publics que professionnels » (CA Montpellier, 29 nov. 2018, n° 17/06604). Dès lors, il peut être considéré que juridiquement, ces informations sont considérées comme fiables.
D'autre part, le juge a fondé sa décision exclusivement sur ces données là où le juge de première instance avait a minima utilisé les pièces du dossier en s'appuyant sur le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) produit.
Or, ce sont les deux raisons pour lesquelles le rapporteur public proposait l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d’appel retenant la méconnaissance du principe du contradictoire. Il estimait que :
les informations recueillies sur le site « Géoportail » sont des éléments de pur fait, qui ne sauraient bénéficier de la tolérance des délégations de signature. La seule fois où vous vous êtes rapprochés de la question est une affaire de la 10ème chambre du 16 novembre 2022 (Fourcade et autres, 452025) mais où les données du site étaient employées en lien avec les pièces du dossier. Et c'est précisément ce qui fait défaut ici.
Pourtant, le Conseil d'État ne l'a pas suivi et a approuvé la méthode de la cour, estimant qu'une telle pratique ne contrevient pas au principe du contradictoire, sous réserve toutefois qu'il s'agisse de « données publiques de référence » « librement accessibles » au public utilisées par le juge pour « conforter » son appréciation des éléments du dossier. Dans ces conditions, les parties ne manqueront pas d'anticiper les recherches du juge, que ce soit dans l'optique d'en tirer profit ou, au contraire, pour tenter de minimiser leur utilité dans le cadre du litige.
Nul doute que cette décision créera des débats sur la notion de donnée publique « de référence » dont le contour n'est à ce stade pas précisément défini. Ces débats seront à surveiller avec attention dans la mesure où l'ouverture de l'instruction aux sources ouvertes, si elle facilite le travail du juge peut toutefois s'avérer dangereuse voire parfois contraire aux principes fondamentaux de la justice administrative.
Mots clés : Procédure contentieuse. - Contradictoire.
Mots clés : Procédure contentieuse. - Donnée publique.
